A produção legislativa da Câmara na área de trabalho e emprego

Visão geral.



Por governo, o padrão mais notório é o grande número de proposições apresentadas ao longo dos mandatos do ex-Presidente Lula, além do primeiro mandato de FHC e de Dilma. Também vale ressaltar que, em menos de dois anos de mandato, o número de proposições sob Bolsonaro já maior do que em períodos anteriores – o que, em parte, reforça o protagonismo do Congresso nesse período recente, com maior introdução de proposições pelos próprios parlamentares.


O gráfico abaixo reporta o total de proposições apresentadas no tema trabalho e emprego por tipo. PLs, como é possível observar, são a esmagadora maioria.



No geral, a quase totalidade das proposições apresentadas à Câmara no tema tiveram como autor ou autora deputados(as), seguidas por órgãos ou comissões da própria casa. Em todo o período, o poder Executivo apresentou 150 proposições, 2.35% do total.



Dentre as proposições sobre o tema que tiveram como autor um(a) deputado(a) federal, o partido com maior número apresentações é o PT. No conjunto, PT, PSDB, MDB (antigo PMDB) e DEM são responsáveis por 48.8% de todas as proposições apresentada por parlamentares. Apenas o PT sozinho é responsável por cerca de 1 em cada 6 já apresentadas na casa.



Já no gráfico abaixo, é possível ver o quantitativo de proposições sobre trabalho e emprego apresentado por alguns partidos selecionados desde 1989. Nota-se a participação mais acentuada sobretudo de PT e MDB em todo o período, que contrasta com a menor de PSDB e DEM.



A seguir, a mesma informação é apresentada agregada por governo.



O número de proposições apresentadas por partido depende obviamente do tamanho de cada bancada. Para possibilitar a comparação entre partidos, o gráfico abaixo apresenta a média de proposições apresentadas por parlamentar dentro de cada partido (as linhas horizontais tracejadas indicam a média da Câmara em todo o período, que é de 0.53 proposições por parlamentar/ano). Os padrões gerais, no entanto, não se alteram substantivamente. As exceções, DEM em 2000 e PSL em 2010, são explicadas por números altas de proposições apresentadas por um mesmo autor. No caso do DEM, à época PFL, o parlamentar José Carlos Coutinho apresentou nada menos do que 20 proposições sobre o tema – que iam desde estabelecimento de piso salariam para enfermeiros até a criação de um seguro-vida para policiais de diferentes corporações –, muito mais do que seus colegas de bancada. Já pelo PSL, com apenas dois parlamentares em 2012, o então Deputado Dr. Grillo apresentou quatro proposições sobre o tema no mesmo ano.



O gráfico abaixo exibe a mesma informação de outra forma, agregada por governo. Aqui, fica claro o predomínio de PT e PCdoB na apresentação de proposições, acima da média na maioria dos governos desde 1989.



Ênfases temáticas

Abaixo são exibidas a proporção de algumas palavras-chave selecionas nas proposições apresentadas no período. CLT e FGTS aparecem em destaque, assim como contrato e previdência. Na outra ponta, mulher, deficiência, licença e greve são alguns do termos-chave que mal aparecem no universo de textos analisados.

Mais importante, contudo, é entender como ênfases temáticas das proposições estão relacionadas. A rede de co-ocorrências abaixo procura captar essa dimensão de análise, mostrando quais termos aparecem mais ou menos conectados (indicado pela espessura das linhas que as conectam). Fica nítida a existência de dois grandes clusters de termos relativamente próximos: por um lado, aqueles relacionados a FGTS, seguros e outras garantias feitas para os trabalhadores; menos númeroso, mas mais central (o que significa dizer que aparece em mais proposições), são termos relacionados ao tempo de serviço e atividades sindicais. Pela mesma análise, é possível ver que, em todo o período, proposições que têm como palavras-chave empregador, empresas e impostos, por exemplo, são residuais e pouco conectadas com outras. Dito de outro modo, o grosso das proposições sobre trabalho e emprego dão ênfase maior para direitos e garantias previstas na CLT, ao passo que uma minoria delas legisla sobre empregadores, impostos, capacitação e regulamentação profissional.



Quando analisamos as relações entre termos utilizados nas proposições dentro dos partidos, os resultados são nuançados. Focando no PT, por exemplo, observa-se que as proposições da legenda articulam mais termos. No PMDB, ao contrário, alguns termos não mantêm relações com outros, formando clusters isolados ao redor de alguns grandes temas. PSDB é um caso intermediário. (É DIFÍCIL EXTRAIR MUITO DAQUI, ESPECIALMENTE PORQUE O VOCABULÁRIO É MUITO SOBREPOSTO; MELHOR RETIRAR ISSO).


Ao longo do tempo, alguns termos e ênfases temáticas foram ganhando mais espaço entre proposições, caso daquelas que tratam sobre aspectos da CLT. Por outro lado, temas como licença maternidade ou regime de contração e jornada de trabalho são alvos muito menos frequentes de proposições. O gráfico abaixo mostra esses padrões.



Entre partidos, a ênfase em um ou outro tema varia pouco, como é possível ver abaixo. No geral, a maioria das legendas privilegia apresentar proposições sobre a Previdência, enquanto que temas como licenças e afastamentos, incluindo licença maternidade, são menos comuns. Também vale notar que, em termos relativos, alguns partidos priorizam mais algum dema do que outros, caso do PCdoB e legislação sobre sindicatos; ou PSB e maior prevalência de peças sobre regime de contratação e jornadas de trabalho.



Legislação incorporada

Do total de 6381 proposições apresentadas sobre o tema no período, apenas 163 foram transformados em norma jurídica. A distribuição dessas proposições por governo, como indica o gráfico a seguir, revela novamente protagonismo dos governos Lula e, também, de Dilma I. No caso do governo Bolsonaro, no entanto, vale ressaltar que muitas das proposições apresentadas desde 2019 ainda tramitam no Congresso Nacional.



Do total de proposições apresentadas que acabaram virando lei, o destaque de autoria é do Poder Executivo, que aprovou nada menos do que 68 das 150, cerca de 45% do total – indicador conhecido como taxa de sucesso. Em contraposição, apesar da maior proatividade na elaboração de projetos, a Câmara transforma em norma jurídica apenas uma ínfima parcela de tudo aquilo que propõe.


O próximo gráfico apresenta o sucesso de cada governo na área de trabalho e emprego, isto é, o total de matérias transformadas em norma jurídicas em relação ao total do que foi apresentado apenas pelo Poder Executivo em relação ao total enviado à Câmara. Aqui, o desempenho de Lula I é o maior destaque, com nada menos do que 21 proposições transformadas em lei de um total de 35 apresentadas. Nos demais governos, a tendência é equilibrada entre proposições transformadas em norma jurídica e outras (situação que inclui rejeição mas, também, arquivamento, perda de validade ou, entre outras possibilidades, tramitação não finalizada, caso que abarca especialmente governos mais recentes).


Legislatura atual

Na legislatura atual, nada menos do que 712 proposições sobre trabalho e emprego foram apresentadas na Câmara dos Deputados, média de 1.36 por parlamentar (incluindo suplentes que já assumiram um assento na casa).

No geral, a distribuição partidária das proposições na área segue mais ou menos o mesmo padrão visto anteriormente. Partidos maiores, como PT e PSL, lideram em número de proposições apresentadas, seguidos de partidos de esquerda como PSB e PDT. Quando olhamos para a média de proposições por parlamentar, no entanto, as diferenças entre partidos são pequenas – diferença disso é o desempenho do Podemos, bastante superior às demais legendas.



Desde o início da legislatura, proposições sobre trabalho e emprego foram tiveram votações registradas 78 vezes, das quais 50 tiveram registro aberto de votos. Para analisar como o plenário da Câmara se posicionou nestas situações, utilizamos um algoritmo popular na Ciência Política que mensura as preferências reveladas dos parlamentares a partir de seus votos. Como resultado dessa aplicação, cada parlamentar foi posicionado em uma escala que vai de -10 a 10, onde -10 indica maior oposição e, 10, maior governismo. A distribuição do plenário nessa escala pode ser vista abaixo:



Como fica evidente, há dois grandes grupos que polarizam as votações sobre o tema no plenário, com preponderância de um deles. A distância entre esses grupos, além disso, é ainda mais saliente por contada ausência de um número considerável de parlamentares ocupando o centro do espectro de governismo. Abaixo, reportamos a mesma informação, dessa vez desagregada por partidos selecionados, o que ajuda a entender a polarização do tema nas votações nominais.



PT e DEM, como é possível observar, são os partidos mais disciplinados nas votações sobre o tema, o que é indicado pela pouca dispersão de suas curvas relativamente a outros partidos – vale dizer, parlamentares de ambas as legendas tendem a votar de forma similar no tema, sem muitas divergências. Nesse sentido, nossa análise mostra que esses partidos são os principais estruturados da disputa política em torno de proposições sobre trabalho e emprego.

No período, também é possível ver que membros do PSL tenderam a votar de forma mais governista, ainda que haja um parcela de parlamentares que se dividiu em determinadas votações. Menos governistas, mas ainda assim próximos do DEM e do PSL, aparecem praticamente todas as demais legendas, combinadas sob o rótulo de “Outros”. Novamente, o centro do plenário aparece parcamente populado, apenas com casos isolados de PDT, PSB e parlamentares de outros partidos.

Por fim, vale notar, também, que o PT não aparece tão à esquerda quanto o DEM e PSL estão para a direira, sugerindo que parte da polarização das votações nominais no tema é puxada principalmente por esse último bloco.

Metodologia

Para elaborar este relatório, coletamos um conjunto de informações sobre a atividade legislativa na Câmara dos Deputados. Os dados que utilizamos foram extraídos do Portal de Dados Abertos da Câmara dos Deputados e processados pela equipe de pesquisadores do OLB. Para calcular as estatísticas descritivas que reportamos nos gráficos, utilizamos o ambiente de programação estatístico R1. Particularmente, utilizamos a classificação feita pelo setor de Documentação da Câmara para identificar proposições sobre trabalho e emprego. Por esse critério, a amostra de proposições que analisamos contém 6381 proposições apresentadas entre 1989 e 17 de abril de 2020.

Para as redes de co-ocorrência, as palavras-chave das proposições analisadas foram transformadas em uma matrix de documento-palavra conhecida como bag of words. Feito isso, removemos proposições, artigos e outros (stopwords) e, também, palavras raras e outras muito comuns; como critério, mantivemos apenas palavras que foram mencionados pelo menos 10 vezes nos documentos e, no máximo, por 20% de todos os documentos. Na etapa final, construímos redes não-direcionais e calculamos algumas estatísticas de centralidade de cada vértice (ou ponto).

Para calcular o ranking de governismo sobre trabalho e emprego, coletamos o registro de votações realizadas entre fevereiro de 2019 e abril de 2020 do repositório de Dados Abertos da Câmara. Desse universo, excluímos votações que não tiveram conflito, isto é, votações nas quais não houve sequer 2% de parlamentares que votaram contrários à maioria vencedora – procedimento comum para evitar que votações unânimes entrem no cômputo do governismo. Ao final, a amostra que analisamos contém 45 e votações, que foram então analisadas por meio do algoritmo W-nominate, que extrai dimensões latentes a partir dos dados de votação. Nesse processo, o algoritmo encontra quais dimensões explicam a maior parte da variação nos resultados das votações. Em nossa aplicação, utilizamos a dimensão com maior poder explicativo, a qual interpretamos, com base em em testes adicionais, como sendo governo-oposição. Parlamentares com padrões de votação similares receberam scores similares, enquanto outros com históricos de votos divergentes foram posicionados com maior distância. Para facilitar a exibição dos resultados, transformamos os scores do w-nominate para o intervalo de -10 a 10. Alguns dos gráficos que reportamos no texto exibem funções de densidade, isto é, a probabilidade de que um ou uma parlamentar tenha dado score; valores mais altos indicam que há mais parlamentares com determinado score, e vice-versa.



  1. R version 3.6.3 (2020-02-29)↩